Trước sức ép của sự phát triển đô thị về hạ tầng cơ sở, y tế, giáo dục, HĐND TP. Đà Nẵng đã ban hành Nghị quyết 23 về những giải pháp phát triển KT-XH ngày 24/12/2011 để hạn chế nhập cư của một số đối tượng, cụ thể là "tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới vào khu vực nội thành đối với các trường hợp chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ mà không có nghề nghiệp hoặc có nhiều tiền án, tiền sự". Mặc dù Chính sách hướng tới xây dựng "một thành phố hấp dẫn và đáng sống", Nghị quyết 23 bị coi là trái Hiến pháp và Luật.
Tranh cãi về tính hợp hiến, hợp pháp
Nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Tổng cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự an toàn xã hội (Bộ Công an), Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ tư pháp) đều khẳng định Nghị quyết số 23 của HĐND TP. Đà Nẵng về hạn chế nhập cư là trái với Luật cư trú, vì những trường hợp tạm dừng đăng ký thường trú của Đà Nẵng không phù hợp với các quy định của Điều 20 của Luật cư trú. Khoản 1 của Luật này quy định mọi công dân có quyền đăng ký hộ khẩu thường trú khi có chỗ ở hợp pháp, đã tạm trú tại Thành phố đó liên tục từ một năm trở lên (trường hợp chỗ ở hợp pháp do thuê, mượn, ở nhờ mà người cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ đồng ý bằng văn bản). Trước những những chỉ trích trên đây, ông Nguyễn Bá Thanh - Bí thư Thành ủy, chủ tịch HĐND TP Đà Nẵng cho rằng Chủ trương trên là hoàn toàn hợp pháp vì HĐND có quyền "phân bổ dân cư và cải thiện đời sống nhân dân địa phương", "quyết định biện pháp quản lý dân cư thành phố và tổ chức đời sống đô thị" (Điều 12, 18 Luật Tổ chức HĐND và UBND). Hơn nữa, ông Thanh cho rằng "quy định trên đưa ra chỉ là giải pháp tạm thời trong khi chờ hướng dẫn của Trung ương về Luật Cư trú". Rõ ràng, những lập luận của ông Bí thư Đà Nẵng là không có căn cứ, vì thẩm quyền chung của HĐND theo quy định của Luật Tổ chức HDND và UBND phải phù hợp với những quy định riêng (chuyên ngành) về các điều kiện đăng ký hộ khẩu thường trú của Luật cư trú. Trong mối quan hệ này thì Luật cư trú đóng vai trò là "luật riêng" (lex specialis), còn Luật Tổ chức HĐND và UBND là "luật chung" (lex generalis); và luật riêng sẽ được ưu tiên áp dụng trước luật chung. Hơn nữa, các hành vi lạm dụng quy định về hộ khẩu làm hạn chế quyền, lợi ích hợp pháp của công dân đều bị nghiêm cấm dù đó là "tạm thời" hay "thí điểm".
Ông Nguyễn Bá Thanh - Bí thư Thành ủy Đà Nẵng
Trên hết, Hiến pháp - đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất của Quốc gia - quy định "công dân có quyền tự do cư trú ở trong nước" (Điều 68 Hiến pháp). Điều khoản này có nghĩa là công dân có quyền cư trú ở bất cứ nơi nào trong nước mà vẫn hưởng đầy đủ các quyền công dân. Nhưng khi không thể có hộ khẩu, những công dân "tạm trú" bị đối xử bất bình đẳng với các công dân "thường trú". Việc phân loại và đối xử không bình đẳng giữa hai hạng công dân "tạm trú" và "thường trú" tiếp tục vi phạm quyền bình đẳng trước trước pháp luật của mọi công dân (Điều 52 Hiến pháp). Như vậy, việc hạn chế đăng ký hộ khẩu thường trú theo Nghị định 23 có dấu hiệu vi phạm quyền hiến định về tự do cư trú và quyền bình đẳng trước pháp luật của công dân. Phản pháo lại lập luận này, ông Thanh cho rằng việc giới hạn quyền tự do cư trú là nhằm bảo đảm các quyền khác như quyền được bảo đảm phúc lợi, an sinh xã hội, quyền được chăm sóc y tế, đảm bảo việc học hành, có việc làm, có nhà ở của người dân thành phố. Nhưng không phải lúc nào cũng có thể lấy lợi ích đa số (người có hộ khẩu Đà Nẵng) làm lý do để hy sinh quyền của thiểu số (người nhập cư). Vì cứ với kiểu lập luận này, thì khi xe khách bị mất phanh mất lái thì có thể đâm bất kỳ người đi đường nào, nếu việc hy sinh của người này có thể cứu mạng được mấy chục người trên xe khách. Và quan trọng hơn hết, quyền hiến định của công dân tại Điều 68, không thể bị bất kỳ cơ quan nhà nước nào cắt xén, vô hiệu hóa một cách tùy tiện; đặc biệt việc cắt xén này lại đồng thời trái với Luật cư trú.
Thiếu cơ chế tài phán hiến pháp và hành chính
Trước những hành vi trái luật và Hiến pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND Tỉnh, cơ chế xử lý hiện hành đang đặt ra nhiều vấn đề. Bộ tư pháp với tư cách là cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Khoản 3, Điều 90 Luật ban hành VBQPPL), có thể kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các cơ quan chính quyền địa phương, trong đó có HĐND Tỉnh. Tuy nhiên, Bộ tư pháp không có quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản của HĐND, mà chỉ có quyền kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về kết quả kiểm tra của mình. Theo dự kiến, vấn đề này có thể được báo cáo lên Ủy ban pháp luật và UBTVQH. UBTVQH có quyền quyết định xem xét và bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật (Khoản 4, Điều 15; Khoản 2 (d) Điều 20 Luật hoạt động giám sát của QH). Mặc dù giám sát của Quốc hội (UBTVQH) được cho là một hình thức giám sát quan trọng nhưng cho đến nay hiệu quả vẫn chưa cao bởi lẽ UBTVQH là một cơ quan chính trị chứ không phải cơ quan áp dụng Hiến pháp và Luật, nên không phù hợp với chức năng giải thích Hiến pháp và Luật.
Cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp hiệu quả nhất là cơ chế tài phán thông qua các tòa án. Tòa hành chính là một mô hình hữu hiệu trong việc kiểm tra tính hợp pháp hành vi của các cơ quan hành pháp nhằm kiểm soát các hành vi lạm dụng quyền lực nhà nước và bảo vệ các quyền cơ bản của công dân. Tuy nhiên, Tòa hành chính Việt Nam lại chỉ có thẩm quyền kiểm tra tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính cá biệt cụ thể, mà không có quyền kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp này, Tòa án hành chính không thể thụ lý vụ án xét xử về hành vi bất hợp pháp của Nghị quyết 23.
Nếu như các quốc gia pháp quyền ngày nay đều có cơ chế tài phán hiến pháp (Tòa hiến pháp hoặccác tòa án thường được trao thẩm quyền bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp), Việt Nam chưa có cơ chế tương tự để kiểm tra tính hợp hiến hành vi của các cơ quan công quyền. Do đó, khi các công dân cho rằng các quyền hiến định của họ bị xâm phạm bởi Nghị quyết 23, họ không thể khiếu kiện ra tòa để phán xét về tính hợp hiến của văn bản pháp luật này
...và văn hóa tôn trọng Hiến pháp
Vụ việc lần này của Đà Nẵng một lần nữa lại đặt ra vấn đề văn hóa tôn trọng Hiến pháp ở đất nước ta. Trong nhiều trường hợp, một số chính sách công đã được ban hành bị cho là chưa phù hợp với Hiến pháp.Có thể kể đến như chính sách hạn chế đăng ký xe máy (2005) và việc thí điểm bỏ Hội đồng nhân dân ở một số cấp hiện nay[1]. Tương tự, việc Nghị quyết 23 "tạm dừng" đăng ký hộ khẩu thường trú "trong khi chờ xin ý kiến của trung ương về một số vấn đề liên quan tới Luật cư trú trên địa bàn TP Đà Nẵng" là không phù hợp với Điều 68 Hiến pháp 1992. Không thể lấy lý do về đặc thù địa phương hoặc mục tiêu tốt đẹp của chính sách để bao biện cho các quy định trái với Hiến pháp, Luật: "Nếu tất cả các thành phố lớn hoặc 62 tỉnh thành khác cũng làm như Đà Nẵng với lý do đặc thù của địa phương thì hẳn luật lệ của Nhà nước Việt Nam sẽ không còn là một thể thống nhất mà như một tấm mền mạnh ai nấy căng kéo theo nhu cầu, ý thích riêng của địa phương"[2].
Những cải cách của Đà Nẵng sẽ chỉ thực sự giúp ích cho sự phát triển bền vững của đất nước và địa phương khi những thay đổi đó được thực hiện theo những nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền, như cách mà chính ông Bí Thư TP Đà Nẵng đang làm trong việc đề xuất "mô hình thị trưởng" cho chính quyền địa phương trong tương lai. Các giải pháp hợp lý cần phải được tích hợp vào Hiến pháp trước lúc đem ra thi hành [3].
ĐẶNG MINH TUẤN, KHOA LUẬT - ĐHQGHN
http://tuanvietnam.vietnamnet.vn/2012-03-05-khi-da-nang-bi-tuyt-coi-vi-hien
------------------------------
[1] Xem thêm Đặng Minh Tuấn, Cải cách Hiến pháp Việt Nam trong xu thế chuyển đổi, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 19(204)/Tháng 10/2011.
[3] TS. Võ Trí Hảo, Mô hình thị trưởng của Đà Nẵng - Hy vọng và lực cản
